定额，本质上是规定的额度，用于工程产品中各类资源消耗的定量规范。在工程领域，定额是控制施工成本的关键，其核心内容在于工料机的消耗量。定额的计价活动，本质上是对成本的控制和核算。随着工程造价定义的多元化，出现了三种主要的管理目标：投资管理、价格管理和成本管理。这些目标的多样化使定额与工程造价管理之间产生了矛盾，因为定额本身作为反映生产过程消耗量的数据，却需要承担控严、算准、管住的多重职能。然而，投资、价格和成本在不同主体视角下的概念需要不同的管理手段和方法。用单一的定额工具难以实现多目标的统一，导致了实际应用中的困境。

定额改革的方向应明确其在工程造价管理中的首要目的和作用。根据“工程造价术语标准”，工程造价的本质是投资费用的预计或实际支出。在这一定义下，定额的首要目标应是实现投资人的投资管控。2020年的“工程造价改革工作方案”提出了一系列改革要求，包括优化定额编制和发布流程，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。这些改革旨在明确定额的目标需求，与施工单位的生产成本分离，主要反映项目建设阶段和不同项目细分程度下每项工程构成单元的合理单价水平。

为了走出定额“准与不准”的困境，明确定额的首要目标是用于投资控制至关重要。这需要合理制定投资控制目标，并满足事中事后评审或审计的需要。定额的改革方向应该是造价的指标化和指数化，以适应不同项目分解深度的造价指标和描述其动态变化的造价指数。无论是否继续使用定额这一术语，明确改革方向是确保工程造价管理有效性和目标实现的关键。

对于投标人的报价与招标控制价差异较大的现象，不应过分恐慌。价格管理不应成为替代质量与安全管理的手段。质量和安全的保障需要通过施工过程中的标准制定和严格管控来实现。价格差异是市场机制下的自然现象，不能直接反映承包人是否会出现质量问题或安全风险。超市矿泉水打折并不意味着降价50%的水就不可购买，正确的选择可能是多买几箱屯着。工程领域也应以类似逻辑，从更全面的角度考虑质量和安全的保障，而非单纯依赖报价水平。